中共广东省委 广东省人民政府
关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的实施意见
（2016年10月19日）
为理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，补齐城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平，根据中央《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》精神，结合我省实际，现提出如下意见。
一、指导思想和总体目标
（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，根据中央城镇化工作会议、城市工作会议部署，践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以城市管理现代化为指向，以理顺体制、完善机制、法制保障为途径，把深入推进城市管理和综合执法体制改革作为促进城市发展转型、增创新优势的重要举措，与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序。
（二）总体目标。坚持以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的基本原则，到2016年底，优化设置省城市管理和综合执法机构。到2017年底，实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置，明确政府部门有关城市管理的职责边界，管理执法权责基本清晰，协同机制和保障机制初步建立。到2020年，全省城市管理和综合执法的法规和标准体系基本完善，执法体制总体理顺，队伍建设明显加强，服务管理便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市治理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。
二、主要任务
（一）理顺管理体制
1.框定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。
2.明确主管部门。省住房城乡建设厅负责对全省城市管理工作的指导。推进省级城市管理和综合执法事权整合规范，整合归并省级执法队伍，优化设置省城市管理和综合执法机构，具体负责全省城市管理和综合执法工作的业务指导、组织协调、监督检查、考核评价、队伍督察，组织查处上级交办、跨区域及重大复杂违法违规案件，推进市、县政府城市管理事权法律化、规范化。
3.综合设置机构。合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任。按照精简统一效能的原则，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，统一规范机构名称，2017年年底前，实现管理执法机构综合设置。在政府工作部门限额内，可按撤一设一的原则，设立市、县（市、区）城市管理和综合执法部门，市、县（市、区）执法队伍名称为支队、大队，街道设置的执法队伍名称为中队。坚持权随事走、人随事调、费随事转，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制。自贸区城市管理和综合执法机构综合设置按中国（广东）自由贸易试验区综合行政执法体制改革方案执行。
4.推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理和综合执法部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。到2017年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，按规定程序报省政府审批。上述行政处罚权涉及的相关部门要建立工作衔接机制，实现管理、执法联动，避免出现监管真空。相关部门的权责边界通过各部门的权责清单予以明确。
5.下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市、市辖区城市管理和综合执法部门的职责分工。市级城市管理和综合执法部门主要负责全市城市管理和综合执法工作的指导、协调、监督、考核、督察，以及上级交办、跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。在设区的市推行市或区一级执法，具体由市政府根据当地实际确定。市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理和综合执法部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理和综合执法部门可以向市辖区和街道派驻执法机构。东莞、中山市城市管理和综合执法部门可以向镇派驻执法机构。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理和综合执法部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党（工）委的意见。逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。
（二）强化队伍建设
1.优化执法力量。统筹解决好城市管理执法人员身份编制问题，应当使用行政编制或行政执法专项编制。2017年上半年省编办会同省住房城乡建设厅完成制定我省城市管理执法人员配备比例标准，在核定的编制数额内，通过划转、调剂等途径加强城市管理和综合执法人员配备，确保执法工作需要。执法力量要向基层倾斜，区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适度调高执法力量配备比例。
2.严格队伍管理。建立符合职业特点的城市管理和综合执法人员管理制度，优化干部任用和人才选拔机制，严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等有关工作，提高专业人才配备比例，加大接收安置军转干部的力度。根据执法工作需要，制定执勤岗亭、执法执勤用车、装备配备标准，改善执法办公条件。按照国家统一部署，到2017年底，实现执法制式服装和标志标识统一。严格执法人员素质要求，提升执法业务能力，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、执法规范、廉洁务实的执法队伍。
3.注重人才培养。加强对城市管理和综合执法人员业务培训和考核，实行执法人员持证上岗和资格管理制度。到2017年底，完成科级以上干部轮训和持证上岗工作。引进和交流相应的专业人才，加强城市管理和综合执法队伍的专业化建设。建立符合职业特点的职务晋升和干部交流制度，切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题。完善基层执法人员工资政策。完善工伤保险、抚恤等政策，提高风险保障水平。鼓励高等院校设置城市管理专业或开设城市管理课程，依托党校、行政学院、高等学校等开展岗位培训，加强理论政策研究。
4.规范协管队伍。各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、培训、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理和综合执法体制改革逐步减少。研究制定我省协管人员管理办法。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理和综合执法部门承担。对协管人员实行层级化管理，协管人员层级与薪酬待遇挂钩，结合当地经济社会发展水平和财力状况由各地自行核定，并建立动态调整机制。协管人员薪酬等费用由市、县政府予以保障。
（三）提高执法水平
1.制定权责清单。全面清理调整现有城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程，结合城市管理和综合执法部门的“三定”方案，依法建立权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。2016年年底前，市、县两级城市管理和综合执法部门要基本完成权力和责任清单的制定公布工作，并实行动态管理和调整。
2.规范执法制度。各级城市管理和综合执法部门要按照标准化、流程化、精细化要求，完善执法程序，规范办案流程和行政执法裁量权的行使，明确办案时限，提高办案效率。健全执法全过程记录制度、行政处罚适用规则和裁量基准制度、重大执法决定法制审核制度、执法公示制度、执法办案评议考核制度；开展执法主体、执法程序、执法文书、执法队伍、执法监督考核等规范化建设。杜绝粗暴执法和选择性执法，确保执法公信力。
3.改进执法方式。各级城市管理和综合执法人员应当严格履行执法程序，做到着装整齐、用语规范、举止文明，依法规范行使行政检查权和行政强制权，严禁随意采取强制执法措施。坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，引导当事人自觉守法，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。综合利用视频监控、在线监测等远程监管措施，探索快速处置、非现场监管执法模式。完善执法预警体系和突发公共事件快速反应体系，形成事前预防、事中检查、事后查处相结合的长效监管机制。
4.完善监督机制。强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道，城市管理部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督。强化内部监督机制，全面落实行政执法责任制，加强城市管理部门内部流程控制，健全责任追究机制、纠错问责机制。强化执法监督工作，坚决排除对执法活动的违规人为干预，防止和克服各种保护主义。推动信息化建设与执法办案监督管理深度融合，运用信息技术对执法流程进行实时监控。
（四）构建城市管理大格局
1.加强市政管理。坚持先规划、后建设，强化城乡规划建设遥感督察。坚持先地下、后地上，推进海绵城市建设，加强城市地下综合管廊、给排水和垃圾处理等基础设施管理，严格控制道路开挖或占用道路。建立市政公用设施管理工作衔接机制，市政公用设施建设验收合格后，应当及时将管理信息移交城市管理部门，并建立完备的城建档案，实现档案信息共享。加强市政公用设施管护工作，保障安全高效运行。
2.维护公共空间。加强城市公共空间规划，提升城市设计水平，优化城市容貌景观。及时制止、严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间以及乱贴乱画乱挂等行为。严厉打击违法用地、违法建设行为，对违法用地、违法建设行为做到早发现、早制止、早处理，坚决遏制增量。加强建筑物立面管理和色调控制，规范公安机关治安岗亭、执勤岗亭、报刊亭、公交候车亭、户外广告、门店牌匾等设置管理。加强城市街头流浪乞讨人员救助管理。严查食品无证摊贩、散发张贴小广告、街头非法回收药品、贩卖非法出版物等行为。
3.优化城市交通。坚持公交优先战略，着力提升城市公共交通服务水平。超大城市、特大城市、大城市要统筹公共汽车、轻轨、地铁、城际轨道等协同发展，达到顺畅衔接、便捷换乘，提高公共交通分担率。完善城市建筑物配建车位标准，落实电动汽车充电设施配建要求。推进步行和自行车慢行交通系统建设，倡导步行、自行车等绿色出行方式。加强城市交通基础设施和智能化交通指挥设施管理维护。加强城市出租客运市场管理。加强对城市道路交通静态秩序管理，对占道经营、非法占道停车及非法挪用、占用停车设施等进行综合治理。鼓励社会资本投入停车场建设，鼓励单位停车场错时对外开放，逐步缓解停车难问题。
4.改善人居环境。切实增加物质和人力投入，提高城市园林绿化、环卫保洁水平，加强大气、噪声、固体废物、河湖水系等环境管理，规范建筑施工现场管理，强化城市环境卫生综合整治，逐步解决棚户区、城中村、老旧小区等地段的脏乱差问题。加强废弃电器电子产品回收处理和医疗垃圾集中处理管理。实行垃圾分类，严格落实市容环境卫生责任区制度，推进垃圾减量化、资源化、无害化管理。大力开展爱国卫生运动，提高城市卫生水平。
5.提高应急能力。提高城市防灾减灾能力，保持水、电、气、交通、通信、网络等城市生命线系统畅通。加快完善城市排水防涝及防洪管理体制和工作机制。强化燃气设施、井盖设施、渣土堆填受纳场等巡查维护和隐患排查，建立城市基础设施安全风险隐患分级、分类、动态管理制度。完善城市管理领域安全监管责任制，加强专业应急救援队伍建设。结合城市综合防灾减灾体系建设，统筹规划建设防灾避险公园。完善城市管理应急响应机制，提高突发事件处置能力。强化应急避难场所、设施设备管理，加强各类应急物资储备。建立应急预案动态调整管理制度，经常性开展疏散转移、自救互救等综合演练。做好应对自然灾害等突发事件的军地协调工作。
6.整合信息平台。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，2017年年底前，所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合人口、交通、能源、建设等公共设施和公共基础服务信息和功能，利用卫星遥感和无人机监测等技术，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。做好12319城市管理服务热线与110报警电话、12345市民热线电话等对接工作。整合城市社会治理公共资源，积极推动公安机关与城市管理部门在公共空间和场所共建共享监控视频系统。综合利用各类监测监控手段，强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集和管理分析，形成综合性城市管理数据库，重点推进城市建筑物数据库建设。强化行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理全要素数据的采集与整合，提升数据标准化程度，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享。
7.构建智慧城市。加强城市基础设施智慧化管理与监控服务，加快市政公用设施智慧化改造升级，构建城市虚拟仿真系统，强化城镇重点应用工程建设。积极发展智慧水务、智慧管网、智能建筑和智慧社区，拓展民生服务智慧应用。加快城市管理和综合执法档案信息化建设，探索运用智慧城市管理系统，建立“城管通”移动执法系统，提高案件的发现率、处理率和结案率，提升执法效能。
（五）创新城市治理方式
1.引入市场机制。吸引社会力量和社会资本参与城市管理，鼓励各地通过政府和社会资本合作等方式，推进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营，推行市政维护、环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务。综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营场所和服务网点，促创业、带就业、助发展、促和谐。
2.推进网格管理。建立健全市、县（市、区）、街道（乡镇）、社区网络，科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。明确网格管理对象、管理标准和责任人，实施常态化、精细化、制度化管理。依托基层公共服务平台，全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入，准确掌握情况，及时发现和快速处置问题，有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。
3.发挥社区作用。加强社区服务型党组织建设，充分发挥党组织在基层社会治理中的领导核心作用，发挥政府在基层社会治理中的主导作用。依法建立社区公共事务准入制度，充分发挥社区居委会作用，加大对物业管理等公共事务协调、监督力度。充分发挥社会工作者等专业人才的作用，培育社区社会组织，完善社区协商机制。推动制定社区居民公约，促进居民自治管理。完善社区公共服务设施，通过建立社区综合信息平台、编制城市管理服务图册、设置社区公共服务中心（站）等方式，提供惠民便民公共服务。
4.动员公众参与。建立城市管理和综合执法智库。畅通公众有序参与城市治理的渠道，扩大公众知情权，完善公众的建议、监督机制。倡导城市管理志愿服务，建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协调机制，引导志愿者与民间组织、慈善机构和非营利性社会团体之间的交流合作，依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。建立城市管理义工制度。推行城市管理部门与商户、企业、物业、媒体、协会、学校等共同治理，采取公众开放日、主题体验活动等方式，引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、共建共享、良性互动的模式。
5.提高文明意识。把培育和践行社会主义核心价值观作为城市文明建设的根本任务，广泛开展城市文明教育。深化文明城市创建，不断提升市民文明素质和城市文明程度。积极开展新市民教育和培训，让新市民尽快融入城市生活。充分发挥各级党组织和工会、共青团、妇联等群团组织的作用，广泛开展城市文明主题宣传教育和实践活动。构建城市管理诚信体系，将涉及公民、法人和其他组织的信用情况纳入诚信档案，建立完善信用信息依法公开和“一站式”查询、信用评价、守信激励和失信惩戒等制度。
（六）完善保障机制
1.健全法规标准。研究制定我省城市管理和综合执法领域的法规、规章。各地级以上市要加快制定城市管理和综合执法方面的地方性法规、规章、规范性文件，明晰城市管理和综合执法范围、程序等内容。全面清理本地区现行法规、规章、规范性文件与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容，按程序提请修订或废止。加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准，形成完备的标准体系。
2.保障经费投入。按照事权和支出责任相适应原则，健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理和综合执法经费保障机制。省级财政要做好省级城市管理和综合执法经费保障工作。城市政府要将城市管理经费列入同级财政预算，并与城市建设速度、建成区规模、养护标准、城市管理手段更新等相适应。落实执法运行经费，严格执行罚缴分离、收支两条线制度，不得将城市管理经费与罚没收入挂钩。各地要因地制宜加大财政支持力度，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术、服装等方面的资金投入，保障执法工作需要。
3.加强司法衔接。建立城市管理和综合执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。各地可探索建立城市管理综合执法、公安巡查等联勤执法机制。检察机关、审判机关要加强法律指导，及时受理、审理涉及城市管理综合执法的案件。检察机关有权对城市管理和综合执法部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督，城市管理和综合执法部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的，可以向检察机关反映。审判机关要建立简易案件快速审判机制，广州、深圳等人口规模大的城市可探索建立城市管理巡回审判法庭。加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。建立城市管理与公证工作的对接机制和律师驻队等制度。
三、加强组织领导
（一）明确工作责任。切实加强党对城市管理工作的组织领导。各级党委和政府把推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作列入重要议事日程，把握改革方向，分类分层推进。各地政府要制定具体方案，明确时间步骤，细化管理体制、队伍建设、保障机制等具体实施内容，积极稳妥推进改革。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，重要事项及时向党委报告。各级城市管理综合执法队伍要配备专职干部负责思想政治工作，加强思想道德和素质教育，加强队伍作风建设，加强一线执法人员心理引导。
（二）建立协调机制。建立省城市管理工作协调机制，统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题，以及相关部门职责衔接问题，推动城市管理改革工作的深化落实。省住房城乡建设厅要加强全省城市管理和综合执法标准化建设，指导各地推进城市管理执法体制改革，加强队伍建设。省编办要按照编随事走的原则，协调落实省级相关职能和编制相应划转，加强对市、县（市、区）城市管理综合执法体制改革中机构设置、人员编制核定和权责清单制定的指导。省法制办要会同省住房城乡建设厅加快推动省城市管理综合执法法规规章的制定，修订现行法规规章与城市管理执法体制改革不相适应的内容，指导各地级以上市加快立法。省财政厅要按照费随事转的原则，指导各地级以上市、县（市、区）财政部门完成本级城市管理和综合执法经费的整合划转。省公安厅要会同省住房城乡建设厅指导各地探索建立城市管理综合执法、公安巡查等联勤执法机制，拓展公共视频监控系统在城市管理执法上的应用。省人力资源社会保障厅、省环境保护厅、省交通运输厅、省水利厅、省工商局、省食品药品监管局等相关省直部门要加强协调配合，共同支持改革。各市、县政府应当建立主要负责同志牵头的协调机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。城市管理和综合执法部门与其他政府部门之间应建立健全信息互通、资源共享、协调联动、监督制约的工作机制，形成管理和执法工作合力。有关行政主管部门应当将与城市管理综合执法相关的行政许可和监督管理信息及时通报城市管理和综合执法部门，发现违法行为线索应及时移送城市管理和综合执法部门查处。城市管理和综合执法部门应当将发现的问题和实施行政处罚的情况通报有关行政主管部门，并提出加强管理建议。城市管理和综合执法部门查处重大、复杂或者争议较大的违法行为，需相关行政主管部门出具专业性意见的，相关行政主管部门应当及时出具，必要时也可以通知有关行政主管部门及公安部门到场，对违法行为的现场检查和勘验提供协助，有关部门应当予以配合。
（三）健全考核制度。将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系，推动地方党委、政府履职尽责。加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。创建广东省优秀管理城市，示范引领全省城市管理工作。推广绩效管理和服务承诺制度，加快建立城市管理行政问责制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。
（四）严肃工作纪律。各级党委和政府在推进城市管理和综合执法体制改革中，要严格执行有关编制、人事、财经纪律，严禁在推进城市管理执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。落实权随事走、人随事调、费随事转的要求，做好职责划转、机构和人员编制整合调整及国有资产划转等工作，保持工作的连续性和稳定性，确保国有资产安全完整。对违反规定的，要按规定追究有关单位和人员的责任。
（五）营造舆论环境。各级党委和政府要高度重视宣传和舆论引导工作，将改革实施与宣传工作协同推进，正确引导社会预期，营造理性、积极的舆论氛围。加强城市管理执法舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力，及时回应社会关切。推进城市管理执法信息公开，建立城市管理重大决策出台前的听证、咨询、公示制度，保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
省住房城乡建设厅、省编办、省法制办要及时总结各地经验，切实强化对推进城市管理执法体制改革、提高城市管理水平相关工作的协调指导和监督检查。重大问题要及时报告省委、省政府。省将就贯彻落实情况适时组织开展专项监督检查。