科学管理，提升城管执法水平
——关于构建“大城管”模式的思考
作者：桑永振
近期，由住建部立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组，在借鉴江苏淮安市的“大城管委”、山东德州市的“大城管局”这两种模式的基础上，明确提出了“大城管”概念。所谓“大城管”，就是成立综合、高位的城市管理机构，形成管理权与执法权有机统一的大部制管理新格局。其内涵主要指向两个方面：一是管理范围广；二是管理层次高。由此可见，“大城管”之大，主要在于“大综合”、“大协调”、“大服务”。
笔者作为长期从事城市管理的工作者，也结合我市城管执法工作的实际对“何谓大城管？怎样构建大城管？”进行一番探讨。
1997年全国几十个大中城市开展综合执法试点，至今尚未建立起一套完善的城市管理行政执法体系，也没有统一的模式可循，缺少必要的宏观指导和调控。我市城管模式要适应“争当粤西地区振兴发展龙头”的新形势，必须解放思想，勇于创新，看准了就先行先试，着力打造行业旗舰。2005年底，时任市长陈耀光来我局调研，针对城市管理存在诸多困扰和难题的局面，提出了“整合资源、科学管理、努力提升城管执法水平”的科学命题，这是对我市城管工作的要求和希望，也为日后城管体制改革指明了方向。要构建“大城管”模式，应着重在创新管理体制、创新管理机制、创新管理方法上下功夫。
创新管理体制，实行强化管理
事实上，湛江城管工作历来有改革创新的传统。早在1987年，我市就成立了城市建设管理总指挥部， 1992年改为市城市管理委员会，下设办公室（简称市城管办）为常设机构。同时，组建市公安局第二治安大队，这是当时全省唯一一支穿警服从事城管执法工作的队伍。2004年，我市成立了城市管理行政执法局，是目前我省唯一一个由省政府批准成立的，行使城市管理行政处罚权相对集中的机构，城管执法人员划转为公务员，这在全国是少有的。
这次机构改革，重点是设立一个高位指挥协调中心。我市将城管执法局与市政园林局合并，成立城市综合管理局，就是将城市规划、市政公用、园林绿化、工商管理等市容环境卫生领域的管理权、审批权和执法局行使的处罚权都相对集中在一起。同时，要强化城市管理委员会的组织指挥、综合协调、检查监督职能，市城管委主任应由市长或分管副市长担任。“大城管”体制还要向区、县（市）延伸，实行“一体化”统管。
鉴于城管执法工作中困难阻力较大，暴力抗法事件时有发生。建议政府效仿长沙、郑州、镇江、绵阳等城市的做法，制定城管公安协同执法规定，由公安机关向城管执法队伍派驻警力，合署办公，协同执法。健全城管执法公安保障机制的终极目标是组建城管警察队伍，学习借鉴日本、新加坡、首尔、香港等先进国家和城市的经验，把城管执法权授予警察，使警察成为城管执法主体，从根本上解决城管执法刚性不足，威慑力不够的问题。考虑到目前我市警力不足和城管执法的专业性，可将市城管执法局一步到位改编为市公安局城管警察支队，实行双重领导。
近年来我市城管执法队伍中出现了一些问题，究其主要症结，就是教育失误，也与采取的“一长制”管理有关。作为一支执法队伍，要按照政治建队，从严治队的要求，实行准军事化管理。市综合管理局要设立培训中心，作为管理执法人员持证上岗、集训轮训和进修提高的培训基地。同时，各级城管执法队伍都要配备专职政工干部，从而加强队伍的思想建设，充分发挥党组织的政治优势。
创新管理机制，实施长效管理
目前，我市对城区“六乱”的管理还不到位，大量人力物力往往消耗在无休止的“猫鼠游戏”和突击整治的运动战中，陷入“脏乱——整治——回潮——再整治”的怪圈。因此，迫切要求城市管理从以条为主转向以块为主、部门执法转向综合执法、短期行为转向长效管理。
“大城管”就是“大宣传”。健全和完善长效管理机制，应把宣传教育工作放在首位。宣传工作要创新形式、内容、方法和载体，大造声势，营造浓厚的舆论氛围，大力提升市民群众的城市意识、自律意识和参与意识。“大城管”就是“大协调”。建立和完善协调配合机制，旨在搭建起高位组织、高位指挥、高位协调的管理平台，协调各区、各有关职能部门，联动互动，形成合力，扩大职能覆盖率。认真落实联席会议制度，创新部门联审机制，源头把关，前置管理，适时组织开展联合执法专项整治行动，形成审批、监督、执法联动协助机制。要界定市与区的职责权限，实现重心下移。市级侧重谋划、调研、指导、检查、考核等宏观管理；各区要整合力量推行网格化管理，落实岗位目标管理责任制。实施绩效考评，动真格启动激励机制和问责机制，有力推动城管执法任务分解落实到基层一线。
创新管理方法，实现科学管理
“大城管”就是“大服务”。我们所需要的“大城管”，应该不断强化和提升公共服务能力。城管人员要牢固树立和谐城管、服务城管、长效城管理念，转变管理执法方式，正确处理好教与罚、堵与疏的关系。尤其对乱摆摊位的贫困弱势群体要注重教化引导，规范管理，“给予尽可能多的实际可分享空间，来化解城市公共空间管理矛盾”。同时，积极把执法职能以外的具体管理事务，如市政设施管护、园林绿化养护、户外广告设置、卫生清扫保洁、垃圾清运处理、摊档规范经营、“牛皮癣”清除等推行市场化运作，城管部门主要负责监管和执法。
加快“数字城管”建设步伐，构建市、区、街道三级数字化城市管理工作平台，运用现代化科技管理手段替代传统管理方式，在全市逐步建立起沟通快捷、分工明确、操作有序、责任到位、处置及时、执法有力、运转高效的城市管理监督机制和处置机制，实现城市管理的数字化、标准化和精细化，全面提升城管执法水平。
作者系湛江市城管执法局赤坎分局副局长